中国晚清时期，政治腐败。内外利害纵横交织、官场福祸蝇营狗苟，当时清政府已不可能将主要精力投入海军建设。外患未至，海军是政治角逐中的筹码；外患已至，方想起以海军为共同盾牌，却为时晚矣。一个政权将如此多的精力、财力用于内耗，自然无法有效迎接外敌的强悍挑战。

    北洋海军是中国第一支近代化军队。它能够成军，主要受到三个事件的推动：1856-1860的第二次鸦片战争，1874年的台湾事件，1884年的中法战争。

    1860年英法联军入侵北京火烧圆明园，是搭乘兵轮从天津海口登岸的。1874年日本入侵台湾事件，清廷大臣文祥描述道：“东洋一小国……仅购铁甲船二只，竟敢借端发难。”1884年的中法战争，光绪皇帝称“法国恃其船坚炮利，横行无忌”.清军虽有陆上的胜利，结果却仍然是签订不平等条约。

    三大事件，无不和海上力量的有无与强弱密切相关。在危机愈加深重的时刻，清廷终于发出了“造船不坚，制器不备，选将不精，筹费不广”的感叹，作出了“惩前毖后，自以大治水师为主”的决断。1885年，总理海军事务衙门设立。1888年，北洋海军正式成军。

    从1861年决定投巨资向英国购买一支新式舰队装备起，到北洋舰队成军的27年时间内，清廷为建设海军到底耗去了多少银两，至今无法精确计算统计。对一个既无明确的用款计划，又无严密的收支审计的封建王朝来说，这是一笔太难弄清的糊涂账。但投入无疑是巨大的。姚锡光在《东方兵事纪略》中说，北洋舰队“其俸饷并后路天津水师学堂及军械、支应各局经费，岁一百七十六万八千余量两”.这还仅仅是人头费、行政开支等项，可见水师的开支的确惊人。有人统计，不算南洋海军和广东、福建水师，仅建成北洋海军就耗银3000万两。还有人统计说，清廷支付的舰船购造费超过3000万两，再加舰船上各种装备器材的购置维修费、舰队官兵薪俸、舰队基地营造费及维持费、后路各造船修船局厂及官衙的开设维持费、海军人才的国内外教育培养费、海军学堂的开办维持费等等，合而计之，清廷筹建海军的总投资约在1亿两上下，等于每年拿出300余万两白银用于海军建设，平均占其年财政收入的4%强，个别年份超过10%.

    这样的数目和比例，在当时条件下，不可谓不高。尤其是在政局剧烈动荡、财政捉襟见肘的情况下完成如此巨大投入的。持续将近20年镇压太平军、捻军的战争，已使清廷“帑藏支绌”,财政上几乎山穷水尽。又有“倭逼于东，俄伺于西”.东面先打发日本，后打发法国不断地赔款；西面先平息“回乱”,后收复新疆不断地支款。在这种情况下拆东墙补西墙，勉为其难地凑成对海军的投入，也算是挖空心思了。道理不复杂，此时不论慈禧太后还是同治、光绪二帝，皆意识到海防对维护统治越来越重要的意义。

    但为什么自1888年北洋海军成军后，“添船购炮”的工作就停止了呢？慈禧曾称“惟念海军关系重大，固非寻常庶政可比”,几乎将海军视为身家性命，却为何突然又挪用海军经费去建颐和园了呢？

    注意三个人物：醇亲王奕譞、北洋大臣李鸿章、帝师翁同龢。

    奕譞：两个心病

    首先是慈禧指派的总理海军事务大臣、醇亲王奕譞。此人在任上筹措款项，建立机构，确实做了一些事情。但自他入主海军之日起，便给海军带来了过多政治利害。

    奕譞是光绪皇帝的生父，主持海军衙门时，正值慈禧撤帘归政、光绪亲政在即的关键时期。奕譞深知慈禧专权，亲睹即使慈禧亲生子同治帝，亦被长期作为“儿皇帝”对待的境况。同治帝病亡无子，两宫皇太后宣布醇亲王奕譞之子入承大统，奕譞竟然“惊遽敬唯，碰头痛哭，昏迷伏地，掖之不能起”,可见对祸福的感受有多么深。

    多年来，他担心其子光绪帝永远只能做个儿皇帝，也担心自己不慎惹怒慈禧，招致更大祸患。他“谦卑谨慎，翼翼小心”,“深宫派办事宜，靡不殚心竭力”,甚至“前赏杏黄轿，至今不敢乘坐”,被慈禧评价为“其秉心忠赤，严畏殊常”.1886年6月，慈禧做出试探，宣布“明年正月择皇帝亲政日期”.奕譞立即反应，两次率诸王大臣“请皇太后仍训政”,使慈禧“勉从之”.获得的回报，是慈禧“命醇亲王仍措理诸务”.奕譞十分清楚，不这样做不但光绪帝不能亲政，自己也可能“诸务”“措理”不成。

    这就是奕譞出任总理海军事务大臣时的精神状态。其最大心愿并非海军建设，而是如何使光绪帝平安掌权。海军衙门不过是他完成这一夙愿的平台。

    指派奕譞出掌海军之时，慈禧正遇烦恼。据李鸿章日记载，1885年7月13日慈禧计修圆明园，估工银2000万两。户部尚书阎敬铭称无款可办。慈禧言改修三海，阎仍答无款。慈禧“喝滚出”.慈禧要修园由来已久。1873年同治帝刚刚亲政，即按慈禧的意思决定重修圆明园。当时奕譞两次上疏、廷辩，在同治皇帝前“面诤泣谏”,最终与恭亲王奕等人一道，阻止了修园活动。

    但在其子被立为皇帝之后，最初坚决反对修园的奕譞，变为挖空心思、挪用海军经费修园的始作俑者。清末政治舞台上，利益决定立场就是这样富于戏剧性。

    铁甲舰和颐和园是一对矛盾体，可对慈禧来说却并不矛盾。危机时用铁甲舰来维护统治，承平时用颐和园来享受统治，一切都是天经地义。所以她既主张大办海军，多购舰船，又对阻止她修园的大臣“喝滚出”,给予痛斥。掌握数百万银饷的海军大臣奕譞，知道慈禧既要购舰，也要修园的两个心病。他也有两个心病：既要保己，也要保子。

    奕譞最终选择用海军经费作为协调利益的黏合剂：腾挪经费造一个园子，让慈禧住进去“颐养天年”,不但可巩固自己的政治地位，还能让政权早日转移到光绪帝手中。人们指责慈禧以海军换取颐和园，却忽略了更加隐秘的海军大臣奕譞的赌注：以海军经费换取光绪帝亲政。用满足慈禧心愿的方法，实现自己的心愿。

    若说奕譞早想如此，也不尽然。毕竟他一直记得“庚申之变，大辱国家”.在一份奏折中，他表露出在挪用经费时反复权衡的矛盾：“钦工紧要，需款益急，思维再三。”