宋代初期，虽然设官分职，亦有编制的定数；但是，宋代实行"强干弱枝"的基本国策，防止大臣擅权，中央高度集权，集中在君王一人身上。冗官问题，也就不可避免。

　　宋真宗时，太平兴国八年（983年）进士，北宋政治改革派的先驱，官知制诰的王禹偁就曾上书：臣籍济州，未及第时，一州上有一刺史，一司户，未尝阙事。自后增置团练、通判、副使、判官、推官，而监酒榷税又增四人，曹官之外更增置司理一职。"一州既尔，天下可知。"

　　陆游《老学庵笔记》载，宋徽宗崇宁间，"天下州郡，又皆添差归明官，一州至百余员，通判钤辖多者至十余员。"不仅地方州郡如是，甚至中央政府亦如是。

　　《宋史·职官志》载，宋真宗咸平四年（1001年），左司谏杨亿上疏，指出当今增置正员以外的官员，没有限制数量，多至"斗量车载".员外郎（宋初为六品寄禄官）达到三百余人，郎中（宋初为五品寄禄官）百数人，太常寺卿（宋初为三品寄禄官），国子博士（宋初为五品寄禄官）等又不下数百人。这些官员都是定期入朝，不知道职务的职责，只是通过恩泽按等级次第升迁。

　　同年，有关部门主张，裁减天下冗吏十九万五千余人。这仅是保守的数字，至于没有裁减的官员也就可想而知。

　　冗官问题的根子，在于北宋统治者。为了加强中央集权，宋太祖采取增置官署，增加官员的一系列方法，分割各级政府机构的职权，限制官员的权力。结果，机构臃肿，繁复重叠，官吏人数不断增多。

　　宋太宗以后，又扩大科举规模，通过贡举、推荐、征召，广泛选官入仕。而且，宋代实行恩荫制度，大批高官子弟、亲戚以及门客承恩入国子监读书，并涌入仕途。还有杂职官吏的杂滥，祠禄官员的众多，日增月益，造成官吏队伍的迅速膨胀。

　　期间，宋神宗赵顼曾进行官制改革，史称"元丰改制".元丰三年（1080年）至元丰五年（1082年），颁行《寄禄格》以为定法，订定阶官品级以与职事官配合。依官名定职掌，使官与职重新统一起来。

　　《宋史·职官志》载："元丰《寄禄格》以阶易官，杂取唐及国朝旧制，自开府仪同三司至将仕郎定为二十四阶。"

　　所谓"元丰改制",只是规范官员制度，官名与职权统一起来，整合一些部门或职位，调整官员的品级俸禄等等，触及皮毛而已，无法根本解决冗员问题。即使如此，"元丰改制"也维持不下去。

　　宋徽宗政和末年，官制来了个"翻烧饼",自开府仪同三司至迪功郎增至三十七阶。迪功郎，为选人新阶官。

　　史称："其后，复更开封府守臣为尹牧，而内侍省悉仿机廷之号，六尚局之修，三卫郎之建，及左辅、右弼、太宰、少宰之称。员既滥冗，名益紊杂，由是官有视秩，元丰之制，至此大坏。"

　　因冗员问题尾大不掉，政府机构不断膨胀，官吏队伍不断庞大，官俸支出也就不断攀升，政府的财政不堪重负，终至入不敷出。

　　宋徽宗时，吏部尚书虞策上奏章说，宋仁宗皇佑年间收入三千九百万，而费用支出只是三分之一；宋英宗治平年间收入四千四百万，而费用支出是五分之一；宋神宗熙宁年间收入五千零六十万，则是全部用光。地方诸道忧惶不安，一天也过不下去。

　　北宋王朝的冗官问题，耽久不治，日益严重。为了解决政府的财政危机，朝廷增派了名目繁多的苛捐杂税，加强对百姓的盘剥压榨。

　　光是杂税有十余种之多，其中包括："枯骨税",对屯田民户的死牛所征的税；"钞旁帖钱",对百姓典卖牛畜、田宅、缴纳租税所收取的契约钱；"河渡钱",即在坊场河渡津关之处向过路行旅所征的钱；"上供钱",常赋之外的摊派，等等。

　　宋代诗人张咏的《悯农》诗句说："春秋生成一百倍，天下三分二分贫。"可知当时百姓的沉重负担，生活贫苦。实在活不下去了，也就官逼民反，揭竿而起。

　　冗官问题，成为北宋官僚政治的痈疽。一旦发展下去，侵害了官家性命，恐怕连统治者也始料不及的。