宋代都城东京的繁华街头(宋张择端《清明上河图》局部)
在中国古代,城管跟“武装”有关,执法比现在更严,也有法可依……
中国“城管”何时出现?
中国在夏商周时期就有城市了,如在江淮之间的凌家滩、环太湖流域的良渚、黄河中游的陶寺遗址,都已发掘出了四五千年前的城址,《吕氏春秋·君守》中所谓“夏鲧作城”,并非想象。
但和现代功能较为接近的城市,春秋战国时期才出现,如齐国的首都临淄,据《战国策·齐策》记载,当时有7万户,仅以现代一户3口的最低标准来算,总人口也达到了21万。
到后来这样的“大城市”就更多了,如汉长安城(今西安),比同时代欧洲最大的发达城市罗马面积大三倍以上,有8万多户。唐代,10万以上人口的城市已有十多个,其繁荣程度都是空前的,其中长安、洛阳两京最为繁华。
长安设有东西二市,《长安志》卷八“西市”条原注称:“货财二百二十行,四面立邸,四方奇珍,皆所积集。”东市也一样繁荣,会昌三年(843年)六月二十七日东市失火,一下子烧掉了4000多家门市,而这仅是市场的一部分。
城市大了,人口多了,治安、卫生、交通等一系列问题也就多了。在这种情况下,古代城管应运而生,如《庄子》中提到的“监市”,可说是中国古代城管的雏形。
但古代城管的职责范围比现代城管更广,除了负责环卫、拆违章建筑、禁止占道经营外,还得防火缉盗,还要管理市场物价、维持公平交易和社会治安,兼有现代公安、消防、工商、物价、税务等部门职能,是真正的“综合执法”。
古代“城管”是些什么人?
古代城管的叫法不少,或称“胥”,或称“卒”,还有称“市吏”、“监市”,等等。其身份也比较复杂,既有军人城管,也有警察城管。但更多的是行政城管,如汉唐时京城的市长“京兆尹”,其重要工作不是招商引资、增加GDP,而是城管执法。
古代早期城管常由士兵充当。因为城市的出现原本就有军事防御的需要,由军人把守。
让“当兵的”来当城管,也是古代的常见现象。如在北宋的都城东京开封,便设有相当于现代街道城管队的“街道司”,并相应成立了由500名士兵组成的执法队伍,以保证正常的交通秩序和环境卫生。
明代的北京,由相当于今天北京卫戍区或武装警察部队的“五城兵马司”来承担现代城管局的大部分职能。《明史·职官志三》记载:“巡捕盗贼,疏理街道沟渠及囚犯、火禁之事。”
清代的北京,还专设了“督理街道衙门”,其部分职能也与现代城管局比较接近,主要负责外城的街道管理、民房修建等,破坏公用设施、侵占下水道等不良行为,都是督理街道衙门的执法对象。
到了晚清,西方的一套城管制度被引入中国,由警察承担起了现代城管的工作。如中国历史上首个警察机构天津警察厅,除了负责当地社会治安外,还管理市容市貌、交通、市场秩序等。
古代“城管”打人吗?
暴力执法成了现代城管的一大诟病,也是社会批评的焦点。但在古代,“城管打人”屡见不鲜。
城市起源的另一说法,是交易市场的兴起。因此古代城管很多时候是“市管员”,或者说古代的市管员就是今天的城管队员,这与今天城管要禁止占道经营是一样的。
古代城管可以带着有攻击性的执法器具上岗,如在周代,城管在岗时都得带着鞭子或兵杖,遇到乱停乱放、占道经营不服从管理这类事,往往执鞭抽打,挥杖追赶。《周礼·地官司徒第二》中“司市”条称,“凡市入,则胥执鞭度守门。”
鞭子大家都知道,“度”可能有的读者不是太明白,“度”又叫“殳”,是古代一种兵杖,用竹子或木板做成,有棱无刃,长约一丈二尺,其威慑力与今天的警棍是一样的。
其中的“胥”条说得更明白:“执鞭度而巡其前,掌其坐作出入之禁令,袭其不正者。凡有罪者,挞戮而罚之。”如果说“司市”是城管(市管)大队长,这里的“胥”则是城管队员,或市管员。
换成今天的话来理解,这句话的大概意思是,管理员在岗时,要拿着鞭子巡视,对占道经营的流动摊贩,随时可以抓起来;对违法者进行鞭打的同时,还可以追加处罚。
古代“城管”怎么管?
现代城管中的两大难题,占道经营和违章搭建,古代也同样十分突出,且历代不绝。古代城管也为此伤透脑筋,不得不经常发“处罚通知”。比如唐代的长安和洛阳,不少商户为了扩大经营面积,非要在门面(正铺)外多占一块(偏铺)。
唐中宗李显在位时,朝廷不得不以敕令的形式,发布了一则当时的最高“城管通知”:两京市场上各行业,凡自有正铺者,不得在铺前再建造偏铺。
宋代称占道经营为“侵街”,为了防止侵街行为的发生,宋代城管想出了一个法子,在沿街要道旁立“表木”,标记范围。这与现代街道画线一样,一旦超出就要被制止。
古代也有“执法大检查”。如在北宋,宋真宗赵恒便曾下诏开封府,要求开封的“城管队”拆毁京城的违章建筑。其继任者宋仁宗赵祯,也曾作过同样的指示:限开封府在一月之内,将侵街的官邸民舍全部拆毁。
到明清,随着城市和商业的发展,占道、违建更突出。在清末,天津警察厅便发布了在今天应该是城管局发布的《整顿路政办法四条》。其中两条是:
马路街衢旁各商铺有安设风挡、占用边道者,应即一律拆退;铁铺、石铺、木器铺及洋广杂货等铺,在门前堆积什物材料,占用官路者,应一律让出。
古代“城管”有多厉害?
城市管理光凭嘴说是不行的,中国古人为此想出了不少管理手段,如上文提到的周代“执鞭度”、宋朝立“表木”。其中,最值得现代城管借鉴的是“城管立法”,而非罚款了事。
唐代在城管立法方面颇为成熟,为后世效仿。《唐律》规定:“距府十丈无市,商于舍外半丈,监市职治之”,即摆摊设点至少要远离政府办公地30米,也不能离民房太近,要在1.5米以外,由监市负责督管。对占道经营有严厉的惩罚:“诸侵巷街阡陌者,杖七十;若种植垦食者,笞五十。各令复故。”挨打后,还得恢复原状。
《宋刑统》也有类似的规定,“侵巷街阡陌”条规定:“诸侵街巷阡陌者,杖七十”。对乱倒垃圾也有规定:“其有穿穴垣墙以出秽污之物于街巷,杖六十。直出水者无罪。主司不禁与同罪。”把尿屎垃圾弄到街上,影响公共卫生,不只当事人倒霉,连“城管队长”都跟着挨杖打。
宋仁宗在搞城管方面颇有创意,他在要求开封府官员强拆违章的同时,特别指示相当于现代司法机关法院的左、右军巡院,配合“开封城管”行动,“惩治侵街者”。
明太祖朱元璋治国以狠著称,明朝的城管也不含糊。据《明会典》,在京城,“凡侵占道路,而起盖房屋,及为园圃者,杖六十,各令复旧”;对往街上丢垃圾、放污水的,“其穿墙而出污秽之物于街巷者,笞四十。出水者勿论”。
另外,明代对破坏公共设施、不按规定行车,以及在禁区内摆摊设点、取土作坯、随地大小便等行为,也一律“问罪”,涉事者要被强行戴上刑具,在街头示众一个月,即所谓“枷号一个月发落”。撒泡尿也要遭受这么大的罪,这样的城管手段不可谓不狠!
据《羊城晚报》
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