中共甘肃省委 甘肃省人民政府
关于深化供销合作社综合改革的实施意见
（2016年1月22日）
供销合作社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好“三农”工作的重要载体，是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量。为全面贯彻落实《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》精神，结合我省实际，制定如下实施意见。
一、深化供销合作社综合改革的总体要求
（一）充分认识深化供销合作社综合改革的紧迫性重要性。改革开放特别是“十二五”以来，我省农业和农村经济社会发生了翻天覆地的变化，农业生产经营方式深刻变革，农民生活水平显著提升，农村消费需求加快升级，迫切需要推进供给侧结构性改革，解决供给与需求不匹配、不协调、不平衡、不适应农业农村农民需求重大变化的突出矛盾，建立覆盖全程、综合配套、高效便捷的新型农业社会化服务体系。供销合作社长期扎根农村、贴近农民，组织体系比较完整，经营网络比较健全，服务功能比较完备，完全有条件成为党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量，要充分用好这支力量。同时必须看到，由于市场经济的冲击和自身发展的局限，目前供销合作社层级联系比较松散、体制没有完全理顺、机制不活、综合服务实力不强、社有企业发展艰难、历史遗留问题多，制约着为农服务作用的充分发挥，必须通过深化综合改革，激发内生动力和发展活力，在发展现代农业、促进一二三产业融合发展、全面建成小康社会中更好发挥独特优势，担当起为农服务的更大责任。
（二）指导思想。深化供销合作社综合改革，必须全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，特别是关于继续办好供销合作社和视察甘肃时的重要指示精神，紧紧围绕全省“三农”工作大局，坚持正确方向、问题导向、为民取向和破题指向，以密切与农民利益联结为核心，以提升为农服务能力为根本，以强化基层社和创新联合社治理机制为重点，按照政事分开、社企分开的方向，因地制宜推进体制改革和机制创新，加快建成适应社会主义市场经济需要、适应城乡一体化需要、适应农业现代化需要的组织体系和服务机制，积极投身脱贫攻坚、“一带一路”和全面小康社会建设，努力打造适应甘肃现代农业发展的综合性合作经济组织。
（三）基本原则
——坚持为农服务根本宗旨。始终围绕服务“三农”大局，把为农、务农、姓农作为立身之本、生存之基，作为衡量工作的首要标准。
——坚持合作经济基本属性。推动多种形式的联合与合作，尊重农民意愿，实行民主管理，实现互助互利。
——坚持社会主义市场经济改革方向。更多运用经济手段开展经营服务，探索联合社社企分开途径，增强经济实力和市场竞争能力。
——坚持问题导向。立足“三农”工作的新情况、新问题和供销合作社自身亟待解决的矛盾、困难，着力破除体制机制障碍。
——坚持因地制宜。鼓励大胆探索、试点先行，允许从实际出发采取差异性、过渡性制度和政策安排，不搞“一刀切”，不追求一步到位，确保改革积极稳妥、有序推进。
（四）总体目标。到2020年，把供销合作社打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，切实在全省农业现代化建设中更好地发挥作用。
——体制机制全面创新。建立供销合作社联合社治理机制，深化社有企业改革，着力构建行业指导和经营服务“双线”运行机制。
——基层组织基本健全。按照农民参与、强化合作、为农服务的要求，深化县级社改革、推进基层社改造、建立村级（社区）综合服务社、领办创办农民专业合作社、建设“网上供销社”，构建遍布城乡、线上线下融合发展的现代流通体系。
——经营实力明显壮大。推动跨区域横向联合和跨层级纵向整合，强化各层级社有企业间的产权、资本、业务联结，培育龙头企业，推进集团化发展，壮大经营实力。
——服务功能全面提升。创新服务手段，拓宽服务领域，促进传统经营模式向新型经营业态和现代经营方式转变，实现由流通服务向全程农业社会化和全方位城乡社区服务拓展，构建综合性、规模化、可持续的为农服务体系。
二、创新为农服务手段，推进农村一二三产业融合发展
供销合作社要把为农服务放在首位，面向农业现代化、面向农民生产生活，拓展服务范围，创新服务方式，在农资供应、农产品流通、农村社会化服务等重点领域和环节为农民提供便利实惠、安全优质的服务。
（五）拓宽经营服务领域。供销合作社要发挥自身优势，把开展精准扶贫作为重要职能，加强与农村集体经济组织、龙头企业、农技推广机构、地方金融组织等的密切合作，形成服务农民生产生活的合力。积极为农民和各类农民专业合作社等经营主体提供农资供应、农产品收储加工、日用消费品经销、再生资源回收利用等服务，大力开展订单销售、大田托管、土地流转、配方施肥、农机作业、统防统治、物流配送、农村合作金融等全程农业社会化服务。推动传统服务内容与现代服务方式有机结合，加快全省农业物联网社会化服务平台建设，实施农业社会化服务惠农工程。鼓励各级供销合作社社有企业积极承担政府向社会力量购买的公共服务。
（六）提升流通服务水平。顺应商业模式和消费方式的深刻变革，充分应用大数据平台，积极打造“网上供销社”，加快发展农村电子商务，形成网上交易、仓储物流、终端配送一体化经营，实现线上线下融合发展，加快形成连锁化、规模化、品牌化经营服务新格局。创新农产品流通方式，以“新网工程”建设为基础，打造基地建设、收购加工、仓储保鲜、交易配送系列化的流通服务链条，推进多种形式的产销对接。加快供销合作社流通体系建设，在重点农产品集散地建设农产品批发市场和现代物流中心，在重点产地建设农产品收集市场和仓储设施，在农村和城市社区建设零售终端，逐步构建布局合理、功能完善、产销对接、有机联动的农产品市场网络。将供销合作社布局建设的区域优势明显、功能区划完备、辐射带动能力较强的农产品批发市场、现代物流项目纳入省级专项发展规划，在立项、资金等方面给予倾斜支持。支持供销合作社通过参股控股、联合合作、连锁经营、规范上市和引入社会投资等方式，培育大型农产品流通企业。有条件的地区，可将政府控股的农产品批发市场交由供销合作社建设、运营和管护。
（七）投身脱贫攻坚“一号工程”。充分发挥供销合作社的优势，在农村商品流通、农民生产生活服务等重点领域开展精准扶贫。2016年起，利用3年时间，在全省58个国家级集中连片贫困县和17个插花型贫困县有需求的贫困村，改造建立多功能的新型村级综合服务社。着力保障重要农资商品供应，发展“农资放心店”、办好“庄稼医院”。加大贫困村农产品、农村废弃物收购网点建设力度，帮助解决农产品“卖难”。帮助贫困村发展特色产业、建设特色农产品示范基地、组建农民专业合作社，培育脱贫致富产业。在贫困村大力发展电子商务，开展农产品销售、日用消费品供应和物流配送服务。开展多种形式的合作金融服务，探索组建农村资金互助社，帮助农民解决融资难问题。
（八）打造城乡社区综合服务平台。强化城镇社区服务中心和农村综合服务社建设，汇聚政府部门和有关社会服务资源，为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训、信息咨询、费用代收代缴、电子商务、便民金融业务代办等多样化服务。统筹整合城乡供销合作社资源，发展城市商贸中心和经营服务综合体，提升城市供销合作社沟通城乡、服务“三农”的辐射带动能力。发挥供销合作社优势，参与美丽乡村建设，大力发展生态养生、休闲观光、乡村旅游等新兴服务业，改善城乡生态环境。鼓励有条件的市县供销合作社开展农村产权交易试点。
（九）发展再生资源回收利用。加快再生资源回收网络建设，促进资源循环和高效利用，合理布局回收网点和加工企业（园区）。争取国家有关部门支持，加快西北再生资源产业基地项目建设。支持供销合作社开展废旧农膜“以旧换新”试点，建立全省废旧农膜捡拾、收购、加工利用市场化运作体系。支持供销合作社开展报废汽车、废旧电子电器产品回收拆解和农业废弃物等回收利用。
（十）推进农村土地流转与托管服务。围绕破解“谁来种地”的问题，开展与种养大户、家庭农场、龙头企业和农民专业合作社的联合，培育土地流转与托管服务主体。重点在河西走廊、沿黄灌区、陇东塬川、秦巴山区先行试点，采取大田托管、租赁承包、股份合作、订单销售等多种流转托管服务方式，开展“菜单式”“保姆式”服务，推动农业适度规模经营。
（十一）稳步开展农村合作金融服务。把发展农村合作金融作为增强服务功能、提升服务实力、解决农民融资难问题的新型手段和重要途径。有条件的供销合作社要按照社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，发展农村资金互助合作。有条件的供销合作社可依法设立农村互助合作保险组织，开展互助保险业务。允许符合条件的社有企业依照法定程序开展发起设立中小型银行试点，增强为农服务能力。鼓励有条件的供销合作社设立融资租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司，与地方财政共同出资设立担保公司。积极同金融部门合作，开展农村合作金融服务。供销合作社联合社、金融监管部门和地方政府要按照职责分工，承担起监管职责和风险处置责任，切实防范和化解金融风险。
（十二）参与“一带一路”建设。大力培育外向型企业，支持供销合作社在丝绸之路经济带沿线口岸设立甘肃农特产品展示展销平台和物流中心，扩大贸易往来，促进农业、文化、旅游等产业的深度融合。
三、推进基层社改造，夯实服务“三农”基础
县及县以下供销合作社是直接面向农民的综合性经营服务组织。要将基层供销合作社逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作组织，实现农民得实惠、供销合作社得发展。
（十三）深化县级社改革。县级社是供销合作社系统承上启下的关键环节。要着力推进县级社民主办社、开放办社，广泛吸纳各类经济组织入社，提升县级社的综合性服务功能，为各类农民专业合作组织和新型农业经营主体提供法律维权、政策咨询、项目策划、财会指导、技能培训等服务，逐步把县级社办成基层社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织。县级社要加强对基层社和农村各类经营服务主体的指导、协调和服务，组织实施好基层社改造，强化市场运营，搞好直接面向农民的生产生活服务网点建设。创新县级社运行机制，逐步建立市场化的管理体制、经营机制、用人制度，选择有条件的县级社进行实体性合作经济组织改革试点。统筹运营县域内供销合作社资源，打造县域范围内服务农民生产生活的综合平台，着力培育规模化服务优势。
（十四）强化基层社合作经济组织属性。按照农民参与、强化合作、为农服务要求，通过劳动合作、资本合作、土地合作、产业合作、区域合作等多种途径，采取合作制、股份合作制等多种形式，广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，强化与农民在组织上和经济上的联结。按照合作制原则，落实社员代表大会、理事会、监事会制度，实行民主管理和民主监督，提高农民社员在经营管理中的参与度和话语权。拓宽基层社负责人选任渠道，鼓励乡镇干部、大学生村官、村“两委”负责人、农民致富带头人等入社参选。规范基层社与农民社员的利益分配关系，建立健全按交易额返利和按股分红相结合的分配制度，切实做到农民出资、农民参与、农民受益。
（十五）加快推进基层社改造。按照经济区域建社的要求，科学布局，因地制宜，加快基层社阵地建设，做到有场地、有人员、有网点。对经济实力较强的基层社，扩大服务领域，积极开展生产、供销、消费、信用等合作，加快办成以农民为主体的综合性合作社；对经济实力较弱的基层社，采取政策引导、联合社帮扶、社有企业带动等方式，着力提升服务能力。根据农民需要和供销合作社实际，逐步将已承包或租赁的基层社网点纳入供销合作社经营服务体系；没有基层社的地区，要按照合作制原则，通过供销合作社自筹、政府支持、合作共建、农村致富能人领办等多种途径，加快经营服务网点建设。
（十六）建立村级（社区）综合服务社。根据当地需要，改造现有村级经营服务网点，在中心村和人口密度大的行政村建立村级综合服务社，开展农资供应、农产品收购、日用消费品经营、再生资源回收、电子商务、物流配送、农村合作金融、土地托管等农业社会化综合服务，从源头上破解为农服务“最后一公里”难题。
（十七）领办创办农民专业合作社。通过共同出资、共创品牌、共享利益等方式，创建一批制度健全、产权清晰、管理民主、带动力强的农民专业合作社。创新农业产业发展的组织形式和利益联结机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式。在自愿的前提下，引导发展农民专业合作社联合社，充分发挥供销合作社综合服务平台的作用，围绕当地特色优势产业开展全过程系列化服务。
（十八）加强对基层社发展的扶持。支持符合条件的基层社作为相关涉农政策和项目的实施主体，承担公益性服务。支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册，允许财政项目资金直接投向注册后的基层社，允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护。
四、创新体制机制，构建“双线”运行体系
深化体制改革，创新运行机制，着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的“双线”运行机制。
（十九）创新联合社治理结构，构建联合社主导的行业指导体系。联合社是供销合作社的联合组织，肩负着领导供销合作事业发展的重要职责。根据合作经济联合组织的要求，恢复和建立健全供销合作社代表大会、理事会、监事会制度，切实转变行政化的思维和工作方法，优化各级供销合作社联合社机关机构设置和职能配置，逐步由行政管理型向经营服务型转变，更好运用市场经济手段推进工作，切实履行行业指导、为农服务和宏观调控职责。整合系统资产优势，引导联合社和成员社通过资产、股本、技术、品牌等经营要素相互参股，形成经济利益共同体。联合社对成员社的资产负有监管职责，成员社重大资产处置要报经联合社审查同意。
省级社负责指导全省供销合作事业改革与发展，贯彻落实中华全国供销合作总社和省委、省政府“三农”工作决策部署，研究制定全系统发展战略和规划，指导服务全系统改革发展。市级社负责本区域供销合作社行业管理、社有资产监管、教育培训，落实好上级社和同级党委、政府的决策部署。
稳定落实县及县以上供销合作社联合社机关参照公务员法管理。对参照公务员法管理的供销合作社联合社机关新进工作人员，按照公务员法有关规定，经批准可探索实行聘任制。允许不同发展水平的联合社机关选择参公管理模式或企业化管理模式，但要积极稳妥，严密程序，经批准后实施。要逐步建立市场化管理体制、经营机制、用人制度。发挥行业协会的引领作用，实现协会与联合社融合互补、协同发展。
做实供销合作社合作发展基金。通过财政资金引导、供销合作社自筹、带动社会资本共同参与，建立供销合作社合作发展基金。各级联合社当年社有资产收益，按不低于20％的比例注入本级供销合作社合作发展基金。省、市、县级联合社在自愿的基础上，将本级合作发展基金的一部分上缴上一级联合社合作发展基金。合作发展基金按市场方式运作，统筹用于基层社建设、为农服务及农业担保、农业保险、农村资金互助等合作金融服务，帮助解决农村发展资金瓶颈问题。
（二十）深化社有企业改革，构建社有企业支撑的经营服务体系。加快社有企业转型升级，建立和完善现代企业制度，健全法人治理结构，全面推进股权改革和混合所有制改革，建立与绩效挂钩的激励约束机制，增强社有企业发展活力和为农服务实力。加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结，推进社有企业相互参股，建立共同出资的投资平台，推动跨区域横向联合和跨层级纵向整合，促进资源共享，实现共同发展。允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社。推进社有企业并购重组和集团化建设，在农资、棉花、粮油、鲜活农产品等重要涉农领域和再生资源行业培育一批大型企业集团，整合资源，组团发展。加快以社有企业为主体的供给侧结构性改革，按照“去库存、降成本、补短板”的要求，盘活用好社有资产。对于经营能力强、服务效果好的企业，要调整经营结构，拓展经营领域，创新经营方式，提高市场竞争能力。对于低效占用土地资源、没有竞争能力和创效能力、依靠银行贷款维持现状的“僵尸企业”，要坚决处置和关停。社有企业改革要公开透明、规范操作，要有“防火墙”“隔离带”，切实防止社有资产流失。
（二十一）理顺联合社与社有企业的关系。各级供销合作社理事会是本级社有资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，要落实社有资产出资人代表职责。监事会要履行好对理事会重大决策和资产运营的监督职能。联合社机关要成立社有资产管理委员会，建立社有资本经营预算制度，以管资本为主加强对社有资产的监管，并接受审计机构和同级财政部门的监督。联合社要采取委派法人代表管理和特殊管理股股权管理等办法，探索对社有企业的多种管理方式。探索组建社有资本投资运营公司，优化社有资本布局，重点投向为农服务领域。在改革过渡期内，联合社机关参照公务员法管理的人员确因工作需要，经批准可到本级社有企业兼职，但不得在企业领取报酬。
五、加强对供销合作社综合改革的领导
重视和加强供销合作事业，是党和政府做好“三农”工作的传统和优势。要站在加快推进中国特色农业现代化、巩固党在农村执政基础的战略高度，树立重视供销合作社就是重视农业、扶持供销合作社就是扶持农民的理念，加快推进供销合作社综合改革，继续办好供销合作社。
（二十二）靠实领导责任。把深化供销合作社综合改革纳入全面深化改革大局统筹谋划，列入督查考核范围，精心组织，协调推进。各级党委政府要成立由分管领导负责、有关部门参加的深化供销合作社综合改革领导小组，统一指导供销合作社综合改革工作，研究解决改革过程中的苗头性、倾向性问题，确保各级供销合作社通过改革得到明显加强。
（二十三）加强供销合作社党的建设。加强对各级供销合作社党风廉政建设的领导，健全纪检监察机构，强化主体责任和监督责任。加强供销合作社领导班子建设，选拔素质高、能力强的干部充实到各级供销合作社领导班子，特别要选好配强县级供销合作社领导班子。加强党对供销合作社基层组织的领导，将党的基层组织建设同供销合作社基层服务组织等新社会组织建设结合起来，开展党建带社建、村社共建活动，共同打造新型农村社会化服务体系，加快基层组织网络向农民合作组织延伸，综合服务向农户和田间覆盖。
（二十四）加大支持力度。有关部门要关心支持供销合作社改革发展，按照职能分工，落实好相关配套措施，形成推进改革合力。对已出台的扶持政策，要逐项梳理，加强督促检查，确保落实到位。要统筹规划供销合作社改革发展进程中的重大项目和工程建设，新型涉农项目向供销合作社倾斜。对供销合作社综合改革试点所需经费给予必要支持。加大新农村现代流通服务网络工程建设、农业综合开发项目、基层组织建设、特色农产品示范基地建设等资金支持力度。整合现有专项资金，支持供销合作社领办创办农民专业合作社，加大再生资源回收利用力度。各级政府要建立完善化肥、农药等重要农资商品储备财政补贴制度，鼓励符合条件的社有企业参与大宗农产品政策性收储。加强对财政投入资金的管理和审计监督。
各级政府要按照有关规定，抓紧落实处理供销合作社财务挂账、金融债务、社有企业职工社会保障等历史遗留问题。继续按照我省《关于解决未参加城镇企业职工基本养老保险社会统筹集体企业有关问题指导意见的通知》有关规定，落实各级政府责任，做好对未参加养老保险的供销合作社困难企业职工参加养老保险工作。继续落实国家关于供销合作社土地的优惠政策，抓紧确权登记发证。供销合作社使用的原国有划拨建设用地，经依法批准，可采取出让、租赁方式处置。土地收益按照《甘肃省国有土地使用权出让收支管理办法》规定，实行“收支两条线”，优先用于供销合作社企业改制、兼并重组和职工安置费用，改善农村流通基础设施。将符合条件的供销合作社棚户区（危房）改造及其相关基础设施建设、社有企业困难职工住房纳入当地棚户区改造和保障性住房支持范围。
（二十五）精心抓好综合改革试点。按照试点先行、逐步推开的要求，积极稳妥推进综合改革试点。组织开展联合社治理结构改革，基层组织密切同农民的利益联结，新型村级综合服务社建设，县级实体性合作经济组织改革，社有企业供给侧结构性改革、集团化建设等方面的试点，努力形成可复制、可推广的经验做法。
（二十六）切实维护供销合作社合法权益。供销合作社工作既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务，既有事业单位和社团组织的特点，又履行管理社有企业的职责，既要办成以农民为基础的合作经济组织，又要开展市场化经营和农业社会化服务。要保持供销合作社组织体系和社有资产完整性，任何部门和单位不得违法违规平调、侵占供销合作社财产，不得将社有资产纳入地方政府融资平台，不得改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系，违反的要予以纠正。
（二十七）加强供销合作社自身建设。各级供销合作社要切实增强深化综合改革的自觉性主动性，转变行政化思维方式和工作方法，用改革思路和市场办法破解体制机制难题，着力在关键环节和重点领域取得突破。加强供销合作社人才队伍建设，建立合理流动机制，积极支持乡镇干部、大学生村官、退伍军人到供销合作社基层组织创业，在保持身份、待遇不变的情况下，领办农民合作经济组织，开展新型经营服务。探索具有合作经济组织特点的人事管理制度，建立科学、合理的人才流动机制和考核激励机制，广泛吸引各类经营管理人才和专业技术骨干投入供销合作事业，激发内在发展活力。大力弘扬“扁担精神”“背篓精神”等优良传统，凝神聚力，开创全省供销合作事业新局面。
